A Lei do Petróleo levará o Brasil à prosperidade ou à derrocada?

'A criação da empresa estatal Petro-Sal, responsável por gerir os contratos de partilha, já significou mudança nas regras do jogo'

Colunista Paulo Wrobel - 

Foto: Hybrid Images

Após a adoção da Lei do Petróleo em 1997, a produção do Brasil mais do que triplicou, enquanto a Petrobras passou a ser uma das maiores e a mais tecnologicamente sofisticada do mundo. Com a expansão da cadeia produtiva do setor de petróleo e gás natural no país, inúmeras empresas, pequenas, médias e grandes, nacionais e estrangeiras, entraram no setor, gerando empregos, renda, impostos, tecnologia e muitos outros benefícios econômico-sociais.

Em suma, de todos os ângulos que se possa olhar, o sucesso da flexibilização advinda da Lei do Petróleo demonstrou acerto. A regulação do setor, via Agencia Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), tornou-se um marco, apesar de certa politização em suas posteriores nomeações. Os leilões periódicos de novos campos atraíram novos parceiros para o setor, enquanto o sistema de concessão, adotado pela lei, garantiu receitas expressivas aos municípios, estados e governo federal, através de bônus de assinatura, royalties e participação especial.

A euforia nacionalista, que tomou conta dos dirigentes, e a ambição desmesurada de tornar o petróleo e o gás natural recursos que iriam catapultar o Brasil ao ranking de país desenvolvido acabaram por turvar o julgamento daqueles encarregados em decidir os rumos da exploração, que, ao que tudo indica, seja de reservas substanciais.

Em primeiro lugar, é sempre bom lembrar que os recursos naturais só se transformam em riqueza quando são extraídos do solo ou mar, criando emprego e renda. Até então, os recursos são apenas ambição e promessa. No caso do pré-sal, dada a complexidade que envolve a extração do petróleo e gás natural, a sofisticação tecnológica demandada altíssimos investimentos e um tempo bem longo de maturação destes investimentos. E, claro, há riscos associados à extração em local isolado, longe da costa e sem nenhuma infraestrutura disponível.

Em segundo lugar, baseado na experiência holandesa da descoberta de um grande campo de gás natural em 1959, cunhou-se a expressão “Dutch disease”, para definir o quanto a súbita exploração de recursos naturais abundantes pode trazer transtornos à economia, como, entre outros problemas, a excessiva valorização cambial e perda de competitividade do setor industrial. De lá para cá, muitos estudos têm apontado que países que se especializaram em intensa exploração de recursos naturais abundantes, principalmente em um produto como o petróleo, acabaram por desperdiçar os recursos e não atingir níveis melhores de prosperidade.

O Brasil possui economia bem mais complexa e, embora tenha se valido nos últimos anos de excessiva dependência das exportações de commodities agrícolas, não correria o risco de depender apenas de recursos naturais – sua economia é muito diversificada para isso. Mas corre o risco de excessiva dependência de uma empresa – a Petrobras – para desenvolver os campos do pré-sal. Com efeito, o regime de partilha adotado em dezembro de 2010, através da Lei no 12.351, em substituição ao regime de concessão, atribui encargos a Petrobras, além dos que já possui como empresa do “upstream” ao “downstream”, que podem dificultar seu plano de investimento e descapitalizá-la.

Segundo a legislação do regime de partilha, caberia à empresa, como operadora única (liderando os consórcios e administrando as reservas), ter participação de ao menos 30% em todos os novos campos do pré-sal. A criação da empresa estatal Petro-Sal, responsável por gerir os contratos de partilha, já significou mudança nas regras do jogo, muito embora ela só venha a ser operacional  quando os campos passarem a gerar renda. Os defensores do regime de partilha argumentam que neste regime o Estado arrecadaria mais e que, por ser “dono” dos recursos, poderia fazer com eles o que bem entendesse. Pelo regime de partilha foi criado ainda o Fundo Social, responsável por administrar os recursos advindos das receitas recebidas pelo governo na exploração dos campos do pré-sal. O Ministro da Educação já anunciou que 50% dessas receitas serão direcionadas a sua pasta.

Se olharmos um mapa de produção de petróleo no mundo, veremos que a grande maioria dos países que adotaram o regime de partilha são países menos prósperos, a maioria na África e Ásia, enquanto os países mais prósperos adotam o regime de concessão. Talvez aqueles países estejam querendo associar posse dos recursos naturais com prosperidade, risco que, nos últimos anos, tem demonstrado ser uma falácia.

O autor

Paulo Wrobel é economista, com mestrado em Ciência Política e doutorado em Relações Internacionais. Trabalha como pesquisador, analista e consultor, tendo se especializado em energia e geopolítica. Atualmente, é professor do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio.